在距离首都北京的中心——天安门以东20余公里的通州东陲，一座新城正待拔地而起。这片被规划为“北京市行政副中心”的新城区建设，须在两年后的2017年“取得明显成效”。届时，通州将收纳北京市政府下辖的大部分机关和市直单位入驻。
　　将通州打造为北京“市行政副中心”这一重大新布局，引起了公众对北京市规划工作的关注；但这还仅仅是北京新一轮城市总体规划修编过程中的诸多大动作之一。
　　城市总体规划，是现行《城乡规划法》中的法定规划之一，用以协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。现行的《北京市城市总体规划（2004-2020）》（下称《总体规划》）编制至今已经超过十年，诸多原定的数据指标亦已和当前北京的实际情况产生落差。
　　为了等待中央主导的《纲要》出台，《总体规划》的修编脚步曾一度放缓；直到今年4月底《纲要》经中央政治局审议通过后，新一轮的修编探讨才重新提速。
　　根据参与具体《总体规划》修编工作的人士指出，虽然本轮《总体规划》的修订仍是以适用于2004年-2020年的版本为基础；但其中的许多环节，均会将规划范围投射至2030年，“否则等到修编完成、国务院批复下来，2020年也马上就到了”。修订后的《总体规划》，将一改过去侧重强调“增量”的性质，将规划重点从对新发展地区的目标蓝图描绘，转为对“存量”用地的改造和品质提升。以城市开发边界、生态红线、永久基本农田为核心的刚性管控界线的确立，将成为这一轮总规划的重要组成内容。
　　原本预计施行到2020年的《总体规划》，在制定逾十年之后，已迎来了一场重要的“期中考”。在这场大考之后，北京、乃至于全国的城市规划工作，将会出现哪些转变？这次北京《总体规划》的调整，是否会成为中国城市规划体制改革最重要的一场实验？
　　城市病从何而来
　　北京的城市规划思路几经周折，但施行的成效未尽人意。
　　早在新中国成立后的第一个十年里，将北京发展格局适度分隔、避免过度集中的思路便已浮现。 1958年的《北京市总体规划说明（草案）》即首次提出“分散集团式”思路，将全市分隔成20几个相对独立的建设区，并用生态绿带加以隔离，避免城市区域漫无边界地扩展。但这一规划因“文革”爆发而中断。
　　改革开放后，1983年的《北京城市建设总体规划方案》则明确了北京的城市性质为“全国的政治中心和文化中心”。从新中国成立以来，为保卫新生政权、强化社会主义首都性质而标举的“强大工业基地”，不再作为北京城市发展的目标。同时，还提出了要重点发展燕化、通县、黄村、昌平等四个卫星城的政策方向。
　　在1993年国务院批复的《北京城市总体规划（1991-2010）》中，则进一步提出要在通州、亦庄、房山良乡、大兴黄村等郊县，建设14个卫星城以疏解主城区压力。但本为京郊县城的各卫星城基础相对薄弱、建设资源分散，亦未改变核心城区独强的“单中心”格局。其中的一大短板，便是大众交通设施的缺位。
　　清华大学同衡规划设计研究院副院长袁牧指出，上世纪90年代初，原应是北京大力发展多层次轨道交通的“黄金时期”。若当时能大力发展地铁和连通郊区卫星城与主城区的市郊铁路，土地取得的成本都还相对低廉。但在整个90年代，北京地铁只执行了一号线从复兴门东延至四惠东的工程，直到2001年北京获得奥运主办权后，才开始大规模的轨道交通建设。但亦有规划界人士认为，在90年代初期，中国房地产市场还处在起步阶段，土地财政模式亦未建立。即便用地成本低廉，但凭当时的北京市政府财力，实不足以支撑大规模的轨道交通发展。
　　错失时间窗口的结果是，北京近郊新兴大型社区不断增长的交通需求未获满足，私家车数量开始膨胀；而远郊县城进入北京市中心依旧困难。因此14个卫星城原应吸纳新增人口、防止其直接涌入中心城区定居的“反磁力”作用也未能发挥。
　　在2004年完成的《北京城市总体规划（2004-2020）》中，北京市才首次将城市空间结构由“单中心”改为“两轴-两带-多中心”格局，将卫星城数量减少到11个，并强调要重点建设通州、顺义、亦庄等三个新城。
　　但是，曾参与编制《总体规划》的北京社科院副院长赵弘告诉财新记者，由于“新城”这一提法的政策意涵不明确、位阶关系不清楚，“不像东京，直接把新宿称为‘副都心’，大家就很清楚下一个发展的重点在哪里”，“多中心等于没中心，结果十年下来依然是单中心”。
　　在模糊的政策信号下，民间跟进投资、在重点新城和卫星城创造就业岗位的力度不彰。即便北京的新增人口，逐渐因中心城区地价高企开使外挪，但就业功能和公共服务资源，仍大量仰赖中心城区。
　　据北京市城市规划设计研究院2013年发布的《北京城市空间结构调整的实施效果与战略思考》报告（下称《报告》）指出，2004年版《总体规划》实施以来，城镇建设用地增量的五成、北京全市人口增量的六成、经济增量的73%仍集中在五环以内的中心城区。北京市发改委主任卢彦也指出，目前全市71%的产业活动和71.8%的从业人员集中在中心城区，人员、交通、资源环境处于“紧平衡”状态，“一定程度上已经接触到了天花板”。
　　而作为“重点新城”之一的通州，从2008年到2012年，常住人口增加了25.2万人，但就业人口只增加了2.8万人；仅有约九分之一的新移入人口能在通州本地满足就业需求，“职住不平衡”“有城无业”的扭曲结构严峻。
　　北京市交通委主任周正宇估算，按照交管局的统计，每天上午从通州就有35万人进城上班，若再加上住在河北燕郊的15万人，每天光是从东五环外进城工作的人口就有50万之巨，“所以我们地铁两条线（八通线、六号线），京通快速加上朝阳路、朝阳北路，全是满的”。到了下班时间，周正宇说，“我们要保证10几万人到燕郊的公交车，那都是几千辆一辆一辆接着发，国贸桥下的整个交通就是超负荷运行。 ”
　　至于在《总体规划》所列三个重点新城之外的八个职能中心，由于其布局分散、且仍围绕着以天安门为交点的“两轴”开展，《报告》认为，“在这种空间结构下，任何外围的环绕、均衡、分散发展都会进一步强化单中心的结构。 ”
　　十年过去，无论是三大新城或八大职能中心，即便人口膨胀显著，却未能形成自给自足的职住循环圈——公共服务机能缺乏、大型社区配套条件不佳、潮汐式出行造成严重拥堵、生态绿带被侵蚀严重，遂成为京郊许多新城镇的通病。到2014年底，全北京市的常住人口已达到2151.6万人；且全市常住人口中，更有51.1%、约1098万人都居住在北京市的五环路以外。不断膨胀的人口和发展基底薄弱的京郊，像一个越戴越沉、越束越紧的大颈圈，让整个北京越来越难喘过气。 （未完待续）