中央的“十二五”规划《建议》中提出了“改革顶层设计”，我市在构建现代产业体系时也借鉴了“顶层设计”理念。那么，如何理解改革“顶层设计”的内涵？ “顶层设计”具体包含哪些内容？为什么要强调“加强改革顶层设计”？ “顶层设计”对我国下一步改革将产生怎样的影响？北京日报《理论周刊》不久前邀请了几位学者围绕这些问题进行解答，本报予以转载。

　　改革不能再“摸着石头过河”。是驾船还是建桥？就需要有一个总体的考虑和设计，为此，必须加强“顶层设计”

邹东涛（中央财经大学改革发展研究院院长、教授）：

　　“顶层设计”是源于系统科学的一个概念，指用系统、全面的视角，审视系统建设中涉及的各个方面、各个层次和要素之间的关系，实现统筹、协调发展的目的。“顶层设计”的对象是一切工作的总体性、根本性、长期性依据，是从最高层次进行的全面设计，立足长远，不同于某个地区、某级政府或是自下而上式的改革思路。强调的是最关键、最根本、最基础、最重要的制度性变革，是其他改革工作的指导和前提。
　　十一届三中全会以后，我国改革之火从安徽小岗、经济特区烧向全国，从建立市场经济体制，推动国有企业改革，再到涉及财政、金融、价格、就业、社会保障、教育、科技和医疗卫生体制等各个领域的改革工作逐步展开和推进。在人口、资源、资金、技术和国际社会多重压力下，逼出了“摸着石头过河”的改革经验。时间短、任务重，30多年来经济总量有了大幅提高，同时也遗留了诸多问题。国企改革出现了国有资产流失；医疗体制市场化，反使“看病难、看病贵”更加普遍；教育体制改革，抬高了学费，降低了教学质量；贫富差距越来越大，先富带动后富难以实现。种种问题很难通过制定一、两条政策来解决，必须进行全面、系统、科学的设计。而今，改革工作若要深入，再不能“摸着石头过河”，而要驾船过河或建桥过河。是驾船还是建桥？就需要有一个总体的考虑和设计，为此，必须加强“顶层设计”。
　　其实，多年来中央历届重大会议都体现了“顶层设计”思想。 1978年十一届三中全会拉开改革开放帷幕，确立了从“以阶级斗争为纲”向“经济体制改革”和“以经济建设为中心”的转变；1982年，邓小平同志在党的十二大上提出要立足中国国情，“建设有中国特色的社会主义”，这为社会主义市场经济体制的建立奠定了基础；1984年，党的十二届三中全会作出《中共中央关于经济体制改革的决定》；1993年十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》；2003年党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，并提出科学发展观等，这些决定和文件都是对国家长远发展进行的根本性规划，使中华民族的复兴之路逐渐清晰，均体现了“设计”思想。
　　“顶层设计”是促使改革工作得以有效进行的前提。社会问题、社会矛盾的不断积累，迫切要求从根本上做出调整。经济发展方式的转变、强国崛起的实现以及由“国富”到“民富”的跨越都需要系统、全面的设计作为保障。顶层设计不仅涉及到经济体制改革，还涉及到社会、政治和文化领域的改革设计。这四方面的全面、协调推进将是今后改革工作的重心，但必须先做好顶层设计，尽量降低改革成本，协调多方利益，保证人民安居乐业。

改革的重点突破需要“顶层设计”

迟福林[中国（海南）改革发展研究院院长]：

　　未来5年，我国以科学发展为主题、以发展方式转变为主线的第二次转型与改革处于历史性转折和历史性选择的关键时期。在这个特定背景下，加强改革的 “顶层设计”至关重要。以发展方式转变为主线的第二次转型与改革，需要按照公平与可持续科学发展的要求，在重点领域突破。发展方式重点领域的改革都带有结构性改革的鲜明特征，都需要把握改革的关联性和配套性增强的现实需求。
　　收入分配制度改革需要更高层次的统筹规划。收入分配制度改革成为全社会普遍关注的焦点问题。未来5年，加快收入分配制度改革将为撬动国内消费需求增长提供一个战略支点，为发展方式转变创造内生动力。收入分配体制改革，涉及到国家、企业、居民之间利益格局的重大调整，涉及到城乡、地区、行业之间利益格局的重大调整，涉及到中央地方利益格局的重大调整，涵盖了经济基础、上层建筑的整体性建构。这样的改革，单靠在地方层面的探索很难有实质性进展。
　　建立就业优先的体制机制需要更高层次的统筹规划。我国作为一个人口大国，就业问题始终处于发展问题之首。就业问题是一个结构性的体制问题，既涉及到产业结构中扶持服务业发展的问题，也涉及到所有制结构的扶持民营经济发展的问题，还涉及到宏观调控优先目标的考虑，涉及到政府的公共就业服务等诸多方面的改革。这样的改革决定了只进行某一个领域的改革很难奏效。
　　“让农民工成为历史”需要更高层次的统筹规划。在快速城市化的进程中，如何推进2亿多农民工的市民化，是未来5-10年不可回避的全局性重大课题。农民工市民化涉及到现行城乡二元的土地制度、户籍制度和公共服务制度。以城市为农民工子女提供义务教育为例，涉及到跨省区基本公共服务制度的对接。农民工子女的教育经费在流出地，但其接受教育在流入地，尽管一些发达地区做了不少探索，在跨省区协调上的问题不解决，改革局限在地方层面是难以有大的突破的。
　　“十二五”时期既是改革的历史转折期，也是改革的战略机遇期。以发展方式转变为主线推进改革，需要更大的决心和勇气，也需要制定理性务实的改革路线图。

重大改革应走“自上而下”的路径，同时尊重群众首创精神

李志昌（云南省楚雄州委党校副校长、副教授）：

　　“顶层设计”就是要设计改革的总体方案和基本模式，“总体规划”就是要对改革全局和改革进程进行系统配套安排。全局性重要改革的基本精神、基本要求、基本原则，往往是以 《决定》、 《意见》、 《通知》的形式提出的。但不能仅仅停留在 《决定》、 《意见》、 《通知》上，还应该根据改革的基本精神、基本要求、基本原则设计总体方案和基本模式，做出总体规划，改革才能有效地自上而下、覆盖全局地推行。在改革问题上，如果只提出基本精神、基本要求、基本原则，而没有顶层设计和总体规划，就会产生 “上面有精神、下面不遵循”的现象，各自为政、各搞一套，致使改革难以按照正确方向推进。以上分析的改革中产生的问题，都与此有关。
　　改革是分层次的，从宏观到中观，从中观到微观。强调改革顶层设计和总体规划，就是要通过改革的总体方案和基本模式，保证改革基本精神、基本要求、基本原则贯彻到改革的具体方法和措施中，克服改革中 “上面有精神、下面不遵循”的现象。
　　在强调 “改革顶层设计和总体规划”的同时， 《建议》也提出要“尊重群众首创精神”，这两者并不矛盾。在改革中，要坚持 “自上而下”的基本路径，也要重视 “自下而上”的路径。在我国改革初期，一些重要的改革 （如农村家庭承包经营），首先就是在基层探索的，由于得到了有力的政治支持，并进行科学的分析总结，才得以上升到宏观层面，并能够推广到全局。坚持“自上而下”和 “自下而上”两条路径的统一，才能有力推进改革，使改革进程沿着正确方向前进。

改革方案要有战略性和综合性

周天勇（中央党校研究室副主任、教授）：

　　“十二五”期间，中国进一步推进体制改革，进行改革攻坚，是一个错综复杂的系统工程，需要总揽全局、统筹把握、合理规划，才能保证体制改革的顺利和成功，这就是“顶层设计”。体制改革是一个循序渐进、逐步发展的过程，所以， “十二五”期间应当有一个渐进性的改革规划，对于近期的任务、中长期的目标、具体的方法和步骤等等，都需要在深入研究的基础上进行科学思考。
　　首先，体制改革方案的制定应当遵循这样一些原则。一是科学性原则。就是要从中国基本国情出发，体现经济发展的一般规律和基本要求，在坚持中国特色社会主义的前提下，更多地借鉴和吸取各国经济和政治发展中创造的文明成果，更好地反映最广大人民群众的根本利益和基本要求。这是能否有效推进中国各方面体制改革的重要前提。二是连续性原则。制定体制改革方案并不是要终止原有的政治改革和发展进程，另起炉灶，而是要承前启后，在承认历史、继承传统的基础上制定新的体制改革战略规划。三是可行性原则。体制改革规划制定的目的在于执行，改革方案的实施必须具备方案实施的现实条件。因此，在制定改革规划时必须充分估计各种因素对改革实施的影响，注重可行性分析，使体制改革规划建立在现实可行的基础上。否则，改革方案再好也无法实现。四是预测性原则。体制改革规划在时间概念上是以实现发展目标为诉求的行为，是对未来体制发展趋势的一种预先分析和选择，这种预先分析和选择的正确与否，在很大程度上决定着改革的成败。因此，必须对体制改革的进程进行科学的预测和统筹。
　　其次，制定体制改革方案作为一种决策过程，是对各种解决问题的需要和可能、途径和方法的选择过程。从程序上来说，方案制定包括问题的界定、目标的确立、方案的设计、后果的预测和方案的选择五个相互关联又相互区别的阶段或环节。制定体制改革规划，必须首先明确体制改革目标，这是制定改革规划的第一步。改革目标是政策制定者希望通过措施实施所达到的效果。改革目标是政策制定的指导目标，也是方案设计和方案择优的基础。