（接上期）
　　城市规划体系走向何处
　　当前，由于攸关一座城市空间布局的城市总体规划、社会经济发展规划和土地利用总体规划等“三规”期程不一——城市总体规划一般着眼15年至20年、土地利用总体规划为期15年左右、社会经济发展规划则以5年为期——“三规”各自的主导机关又分属规划部门、国土部门和发改委等不同系统，编制发动的机制和审议流程亦不相同。“三规”无法协同，遂让规划文本与实际发展情况脱钩，久而久之甚至造成规划内容不遭重视的后果。
　　但袁牧认为，若只是单纯地抱怨“规划的严肃性不受重视”，并未抓住问题的关键。“究竟规划是用来当作‘管制’的工具，还是用来当作‘管理’的工具？ ”他解释，在“管制”的逻辑下，“所有东西要定死了才能管制，我定的规则你必须执行”。
　　相对而言，“管理”的逻辑，是政府决定政策大纲，但这些大纲具体如何执行，“政府、民间、开发商、企业，应该有一个协商转圜的空间”。袁牧认为，目前，中央层面确实希望将城市的规划逻辑，逐步由“管制”导向调整至“管理”导向；但是，在地方层面推动时困难重重，“地方政府想要一个明确的、定死的东西”，“如果有转圜协商的空间，那管理起来就有不确定性；有不确定性就容易犯错误。地方政府不想犯错误”。
　　然而，一旦城市规划在出台之际，不存在与民间多元利益代表协商、转圜的空间，便无法真正凝聚全民对城市发展的共识。以当前时兴的“公众参与城市规划”概念为例，“并不是老百姓来参加一下政府办的听证会，就是有公众参与了”。袁牧认为，惟有让民间各方的利益诉求者，形成利益代表人，再通过这批代表各自群体利益的代表，参与进城市规划的讨论，“他才不会、也不敢被（政府）买通。这样一来，他的参与才真正有效、真正有意义”。否则，一份光由政府部门自行拟定的规划方案，在酝酿过程中便远远无法征集、协调全社会的共识，“那你要人们怎么去遵守它？你规划订得越细，它所造成的问题就越大。 ”袁牧说。
　　李国平则认为，在现行体制下，直接把“三规”合一未必能解决所有的问题。他主张，与其要求“三规一体”，不如让“三规”各司其职。具体而言，最大尺度的空间框架，可以交由土地总体规划加以管理，“用来保山林、水体、农田的基本盘，保大的架构”。至于城市总体规划，则负责制定城市建设的技术标准，“包括路网的规模、基础建设的规格、各个分区的主要功能、楼房限高、建设风格等等，都可以交由城市总体规划负责”；但城市总体规划，却不须对具体的资源配置细节规定太多，“只要把好技术关就好”。
　　至于公共资源、公共设施的具体投放、配置方法，则由有效期最短的社会经济发展规划，依据人口、经济指标的实时流动变化，进行灵活而有效率的分配。李国平说，这一次北京市的《总体规划》修编，未必能一次到位、直接走到这个地步，但整体而言，“大空间应该从土地规划这关就严格控制住；小空间的运用配置，则按照市场法则走”。毕竟，现实社会技术条件的变化太快，例如手机召车软件等发明，对城市出行模式带来的影响，就远非十年前所制定的《总体规划》所能预料。
　　殷会良则指出，规划能否得到贯彻和实施，归根到底还是离不开公共治理能力的提高。一方面要制定与规划目标相一致的各级政府考核目标，上下形成合力；另一方面，要完善公共资源的配置手段，用好市场手段去调节城市的发展路径。这是北京作为首都要起到的带头示范作用。此外，在北京市各区的功能定位分别调整后，干部的考核机制亦应随之改动，“比如延庆、密云几乎全区都是生态涵养区，他们那边的干部考核，就不是看GDP发展”。如此一来，方能釜底抽薪地解决各区县干部为寻求政绩指标、盲目引进项目、“什么都想要”而破坏全局均衡的困境，殷会良说。
　　2014年2月，中共中央总书记、国家主席习近平在视察北京工作时指出的“规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”言犹在耳。《总体规划》修订的后效如何，全民仍在等待北京市治理部门即将交出的答卷。 （完）