我们国家推进依法行政、建设法治政府的现状是什么？处在一个什么背景当中？我们如何认识依法行政的内涵？法治政府应具备哪些特征？9月3日，2010年山东省“百名法学家百场报告会”举行德州专场，山东大学学术研究部副部长肖金明作了题为“推进依法行政、建设法治政府”的报告——
　　人情、金钱与权力的影响，使中国的法治之路异常艰难，但进步的足迹清晰可见
　　推进依法行政，建设法治政府这一系统工程，多年来我们一直在做。尤其在近20多年来，我们一直在自觉地推进依法行政。但从总体上来讲，还存在一些问题。
　　我们的公安机关在维护公共安全、维护公共秩序、维持社会稳定的过程中是否特别在意公民的人身权、公民的人身自由？我们的税务部门在为增加政府收入不断努力的时候，是否关注公民的财产权？当我们的城管部门在为了城市形象严格执法的时候，有没有忽视某些社会群体生存和生活的方式？如果我们要实现依法行政，那么各个部门都得严格按照法律的规范来行使自己的职能，履行自己的职责。目前，在这个过程中我们存在的问题不少，这里不一一列举。
　　经过30多年的努力，我国的依法行政有了一个很好的基础，在社会的方方面面基本上能够做到有法可依、有章可循，这表明我国的政治法律建设取得了不小的成绩，但问题是，这些法律发挥的效力如何？执法情况怎么样？中国法学网曾做过一次问卷调查，题目是：你对我们国家法律实施情况的感觉？有五个选项，很好、较好、一般、较差、很差。最终，全国有9296人就这个问题进行了投票，选择很差的接近总数一半，达4338人。当然，类似这样的数据不一定是客观准确的，但它起码说明了我们国家建设法治政府的现状并不乐观。
　　多年来，我曾进行一些调研，结论是我们每个执法部门都希望能够认真履行法律职责，能够认真贯彻落实法律、法规和规章，但执法者周围总有一个环境，环境当中包含着很多因素，其中人情、金钱与权力直接影响着我们依法行政的水平。
　　我们的国家是一个人情大国，所有的执法人员在执法过程当中几乎都会面对一个选择，情大还是法大？遗憾的是，在很多情况下，很多执法者选择情大于法。当然，有的人说我国处在社会转型时期，在现代化的过程当中，人情关系日渐淡薄，这可能是中国走向现代化的一个重要的文化基础，但实际上尽管存在这样的趋向，却并没有消减中国作为人情大国这一基本特征。
　　国际一著名民意调查机构进行问卷调查，选择了20多个国家，其中既有东方国家也有西方一些发达国家，调查内容就是看国家公民对待金钱的态度。标题是这样的：金钱是个人成功的最大的象征吗？全球被调查人员回答“是”的平均比例是57%，我们国家是69%，与韩国接近，美国则是33%。这表明在美国67%的人不把金钱的多少看做成功的标志。最终该机构的结论是东方社会比西方社会更看重金钱，转型社会比发达社会更看重金钱。当然这份材料并不能说明所有的问题，但改革开放30年来，金钱观的确在影响着我们的公共生活，影响着我们每个人的选择，尤其是执法人员在行使权力时，所做出的选择。
　　然后是权力因素。在我们每一位行政执法人员手中都有着或大或小的权力，权与法之间一刻不停地发生着相互影响，权大还是法大?做出回答很简单，法要大于权。但在现实生活当中，在具体的执法岗位上，权力和法律产生冲突时，行政执法人员在不同的情况下往往有不同的选择。
　　正是在这些因素的影响下，中国的法治之路异常艰难。当然，改革开放30年，我们建设法治政府的成绩不容抹杀，尤其近20年时间，建设法治政府的每一个足迹都清晰可见。自1989年《行政诉讼法》颁布以来，它改变了官民关系。行政机关和老百姓在走向法庭的时候，双方的地位是平等的。社会进步最深刻的体现正是在人的关系、社会关系，尤其是政府和群众关系的调整上，从这个角度看，《行政诉讼法》的意义深远。不仅如此，在《行政诉讼法》的基础上，1995年，我们出台了《国家赔偿法》，1997年我们实施了《行政处罚法》，还有之后陆续出台的《行政复议法》《立法法》《行政许可法》等等，这些法律都是要规范政府的权力，保障公民、法人、其他组织的合法权益。也正是这些奠定了我们推进依法行政，建设法治政府的坚实基础。

　　依法行政有怎样的背景？概括起来4个词：民主化、市场化、社会化和全球化

　　任何事物和现象都与其他事物和现象间存在千丝万缕的关系，依法行政同样不是一种独立的现象。金钱、人情、权力的因素影响执法活动，产生负面影响，但同时我们也要认识到政治体制改革、经济体制改革、社会转型、对外开放等巨大变革也为我们的依法行政提供了较好的环境。
　　民主化是政治体制改革的一个方向和目标，它的最终目标正是我们正在努力建设的社会主义民主政治。民主政治的中国意义在于坚持党的领导、人民当家做主和依法治国三者的有机统一。在改革开放之初，邓小平同志就提出，经济快速发展的同时，政治体制改革跟不上的话两者间就会脱节。在今年“两会”期间，温家宝总理在作政府工作报告时也说，没有政治体制改革，经济体制改革就很难推进下去。今年8月，温总理在深圳考察期间再次重申这一观点，提出不进行政治体制改革，就难以满足现代化建设的需要。
　　经济体制改革的目标是确立市场经济体制，毫无疑问这里面的核心是政府与市场的关系。市场经济强调在经济领域里人应该有主体性、公司应该有主体性，企业应该有自主权和产权，市场主体可以自由进入市场进行竞争，政府对此不能干预。这些实际上都为政府划出了一条界线，这条界线既需要法律来进行明确，也需要法律的保障。当政府的干预过大时，市场选择的余地就少，社会的自由程度就低。而当行政许可和行政审批不断改革，个人选择的自由程度就会不断加大。因此，在当前这一转型时期，政府应该加快改革的步伐，在加强宏观调控与市场监管的同时，放松经济管制，保障企业的自主权，防止市场当中的行政垄断。法治在保障这些的同时也要求政府应规范自己的权力，实现依法行政。
　　在市场化的推动下我们社会在进行转型，这一过程中必然产生诸多矛盾。最重要的变革在于过去我们的社会与政府、国家是完全的一体化。而随着市场化的深入，社会在不断分化。其中的不良分化形成了贫富间的反差。但应该看到，还有更多的分化趋势带来了喜人的变化，社会逐步自由，政府不断转变自己的职能为社会留出自治的空间，政府社会各方面力量形成形成了合作局面。而这些趋势的产生都需要法治，需要通过法治约束政府的权力来实现。社会化要求政府在某些领域要逐步退出，政府在与社会打交道的的过程中要尊重社会的相对自由，要真诚与社会各组织甚至一些草根组织展开合作，而这种新型的社会关系需要以法治为依托。
　　最后，我们不能不谈全球化。从上个世纪开始，我们用了7年半的时间谈入关，再用了7年半的时间谈入世，最终我们虽然成功加入世贸组织，但期间的谈判十分艰难。难点在哪里？显然，世贸组织的各项要求并不是针对我们的哪一个人或企业，它所关注的是政府法治程度，因为没有统一的法治就没有统一的市场。现在世界上一些国际组织如亚洲银行、国际货币基金组织等有着强大的实力，有的人将它们形容为“超国家”，这些组织在投资的时候首要考虑的大多是如廉洁指数、法治透明度等一些与法治密切相关的要素。虽然这些国际组织的要求，不是我们推行依法行政的标准，但这些要求至少为我们推进依法行政、建设法治政府提供了重要的参考。

　　社会主义法律体系已经基本形成，我们还要做些什么？

　　2004年，国务院出台了《全面推进依法行政实施纲要》。文中提出六项要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致。目前，这些目标我们做的怎么样？
　　我认为还有3个方面存在不足。首先，政府自身制度建设还有不足，《政府组织法》在现有法律当中相对落后。当前我们的很多改革，比如大部制改革、省管县改革所依据的制度的法治化程度很低。第二，在政府对外管理的时候，有些基本的法律还没有做完。我们的 《行政处罚法》出台的很好，而比如《行政强制法》等一些法律已经酝酿很长时间，但至今仍没有出台。第三，从立法层面来看，人大这一层面立法工作做得较好，但各级相关配套法规出台相对迟缓，留下许多空白。
　　党的十七大报告中提出，到2010年我们要建立社会主义法律体系。现在我们必须尽快解决许多问题。一方面，尽快完善程序法制和责任法制体系。另一方面，在做好“立”的同时要注意“废”字。当前许多法规不适应时代发展需要，但废止工作却相对滞后。
　　再来谈谈决策。推进依法行政，应该怎样决策？第一，要科学决策，不能靠“拍脑袋”决策，要遵循规律。第二，要民主决策。这需要看两方面。既要看出发点与落脚点，也要看决策的过程。出发点和落脚点是什么？毫无疑问，要以人民群众的利益要求作为出发点，要以群众的满意度作为衡量决策质量的准绳。什么是过程的民主？简单来说，如果决策影响到哪些人，哪些人就有权利参与到决策中来。第三，要依法决策。没有依法决策，上面的两条就很难实现。法治的作用就在于不但要约束办事人也要约束决策者，作出决策要接受法制标准的评判，要受到法制标准的约束。
　　第三，关于依法办事。首先，做事情要有出处，即行政管理、行政执法要有法律依据，这也是《实施纲要》中提出的合法行政的一个基本要求。第二规范办事的权限。我们政府的权力很多，非常广泛，统计显示，各省级政府梳理出权限总数平均在5000项以上。当前我们要建立服务型政府，我们的权限需要重新构造。第三要合理行政。当前我们的法规有绝大多数有着自由裁量的成分，这就要求政府必须合理行政，怎样是合理？这就从老百姓的感受出发，如果大多数人是满意的，那么我们可以说这是合理的。
　　第四，我们要更加重视法治的程序。现在我们有《行政诉讼法》《国家赔偿法》等许多法律，最终要总结经验形成一个统一的 《行政程序法》。程序的确立，一方面能够吸引更多的老百姓参与进来，一方面使政府面前的界线更加明晰，使人民的知情权、陈述权、诉讼权明确，从而有效保证行政相对人的合法权益。
　　最后，我要讲执法的方式。近年来，我们越来越强调，执法人员在执法过程中要理性、平和、文明、规范执法。目前，非理性执法、暴力执法的情况在很多地方依然存在，合法行政与合理行政谁更能体现依法行政的水平？从方式上来讲，重点应放在合理行政上，应放在理性平和的执法方式上。（稿件由本报记者王贺整理）□肖金明